Senin, 13 Juli 2015

Menggagas Legalitas Pengelolaan Dana Bergulir PNPM Mandiri Perdesaan Paska Program

1. Pendahuluan

Perjalanan panjang program pemberdayaan masyarakat yang digulirkan pemerintah dengan nama PPK yang dilakukan sejak tahun 1988 sampai dengan Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Perdesaan (PNPM Mandiri Perdesaan), telah mewariskan tiga hal yang sangat berharga yakni; Sistem, Kelembagaan dan Asset. Sistem yang diimplementasikan program PNPM Mandiri Perdesaan, diakui sebagai sebuah model yang baik oleh berbagai pihak, begitu pula menyangkut keberadaan kelembagaan lokal bentukan program (TPK, TPU, TP3, BKAD, UPK, Tim Verifikasi, BP-UPK,dll) serta lahirnya kader-kader pelaku pemberdayaan (KPMD, Kader Teknik, Pendamping Lokal, Tim Monitoring dll) dipandang telah mampu mendorong partisipasi masyarakat secara aktif serta mampu mentransformasikan model pemberdayaan dan mentransfer pengetahuan kepada Masyarakat.

Dampak open menu pilihan kegiatan oleh masyarakat telah melahirkan sejumlah asset yang sangat berharga berupa asset sarana prasarana yang dibangun, asset sumberdaya manusia pelaku PNPM Mandiri Perdesaan, asset sumberdaya masyarakat yang dilatih dan telah dikuatkan kapasitasnya, serta asset modal usaha dana bergulir dalam skema UEP maupun SPP yang sangat besar dimana saat ini asset gabungan UEP dan SPP seluruh Indonesia mencapai 10,5 triliun rupiah lebih (Status 31 Desember 2014).

Seiring dengan berakhirnya pelaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan di tahun 2014, kesadaran akan pentingnya pelestarian hasil program (Sistem, Kelembagaan, Asset), alih kelola, kejelasan atas status kepemilikan asset dan pengembangan model pengelolaan kedepan menjadi sebuah kebutuhan yang sangat mendesak dan menjadi issue strategis. Terkait pentingnya aspek-aspek tersebut diatas, maka ada3 (tiga) unsur yang harus terlibat dalam persoalan ini yakni, Masyarakat itu sendiri, Lembaga-lembaga yang menerima mandat mengelola asset dan Pemerintahan Lokal. Peran Pemerintah Lokal sangat strategis dalam menjalankan fungsi pembinaan dan penerbitan payung/badan hukum dalam bentuk regulasi yang menjamin pelestarian dan pengembangan.

Dalam kaitan pelestarian dan pemanfaatan permodalan masyarakat melalui PNPM MPd selaras dengan perwujudan dua Visi Nawa Cita ( 9 agenda prioritas pembangunan ) Kabinet Kerja Jokowi-JK yaitu Visi Ketiga Membangun Indonesia dari pinggiran dengan memperkuat daerah-daerah dan desa dalam kerangka negara kesatuan dan Visi Ketujuh yaitu mewujudkan kemandirian ekonomi dengan jalan menggerakkan sektor-sektor ekonomi domestik strategis khususnya pada lokasi perdesaan membutuhkan perangkat kebijakan lanjutan program.

1. Pentingnya Pelestarian Asset Hasil PNPM-MPd

Pengelolaan kegiatan PNPM-MPd harus dijamin dapat memberikan manfaat kepada masyarakat secara berkelanjutan (sustainable). Disamping manfaat dari hasil kegiatan, maka aspek pemberdayaan, system dan proses perencanaan, aspek good governance, serta prinsip-prinsip PNPM-MPd harus mampu memberi dampak perubahan positif dan berkelanjutan bagi masyarakat. Untuk dapat mencapai hal itu maka semua pelaku PNPM-MPd di masing-masing tingkatan harus mengetahui dan mampu memahami latar belakang dan dasar pemikiran, prinsip-prinsip, kebijakan, prosedur, dan mekanisme PNPM-MPd secara benar.

Hasil-hasil kegiatan PNPM-MPd yang berupa prasarana, modal usaha ekonomi produktif, simpan pinjam, kegiatan bidang pendidikan dan kesehatan, merupakan asset bagi masyarakat yang harus dipelihara, dikembangkan dan dilestarikan. Pelestarian kegiatan merupakan tahapan pasca pelaksanaan yang dikelola dan merupakan tanggung jawab masyarakat. Namun demikian dalam melakukan tahapan pelestarian, masyarakat tetap berdasarkan atas prinsip PNPM-MPd. Hasil yang diharapkan dari upaya pelestarian kegiatan adalah :
1. Kelanjutan proses dan penerapan prinsip-prinsip PNPM-MPd dalam pelaksanaan pembangunan;
2. Menjamin berfungsinya secara berkelanjutan prasarana/sarana yang telah dibangun, kegiatan yang menunjang kualitas hidup masyarakat di bidang pendidikan, kesehatan, serta pengembangan kegiatan usaha ekonomi produktif dan simpan pinjam dengan kemampuan masyarakat sendiri;
3. Tersedianya dana bergulir dan kelembagaan keuangan yang mudah dijangkau oleh masyarakat, khususnya masyarakat miskin;
4. Menjamin kelanjutan sistem dan mekanisme pengelolaan dana masyarakat;
5. Meningkatkan berfungsinya kelembagaan masyarakat di desa dan kecamatan dalam pengelolaan program;
6. Menumbuhkan dan meningkatkan rasa memiliki masyarakat terhadap hasil kegiatan yang telah dilaksanakan.

Dasar-dasar dalam rangka mewujudkan pelestarian kegiatan dana bergulir adalah :
1. Adanya dana kegiatan SPP yang produktif dan bertambah jumlahnya untuk penyediaan kebutuhan pendanaan masyarakat miskin;
2. Adanya pelestarian prinsip PNPM Mandiri – Perdesaan terutama keberpihakan kepada orang miskin dan transparansi;
3. Penguatan kelembagaan baik dalam aspek permodalan ataupun kelembagaan kelompok;
4. Pengembangan layanan kepada masyarakat;
5. Pengembangan permodalan.

1. Penyelamatan Asset Dana Bergulir Hasil PNPM-MPd

Yang dimaksud dengan penyelamatan asset dana bergulir hasil PNPM Mandiri Perdesaan adalah bagaimana pengelolaan dana bergulir tidak meninggalkan ruh, semangat, esensi dan ghirah pemberdayaan masyarakat, terus bermanfaat bagi masyarakat (terutama masyarakat miskin), dan modalnya berkembang. Dengan berakhirnya PNPM-MPd maka payung program selama ini melalui PTO dan SK Bupati (per tahun anggaran) menjadi tidak ada lagi sehingga kelembagaan pengelolaan dana bergulir harus dicarikan “chantolan” hukumnya. Untuk itu perlu kejelasan tentang status kepemilikan asset, kelembagaan dan pilihan payung hukum atau badan hukum yang tepat.
1. Status Kepemilikan Asset
Asset dana bergulir PNPM Mandiri Perdesaan merupakan dana Bansos dari Pemerintah Pusat/APBN melalui DIPA Urusan Bersama (UB) Pemerintah Kabupaten. Sebagai dana Bansos maka dana bergulir PNPM-MPd sudah menjadi milik penerima hibah, dalam hal ini masyarakat kecamatan penerima bantuan. Isue yang berkembang bahwa Pemerintah akan menarik dana bergulir ini adalah tidak benar dan tidak memungkinkan.
2. Status Kelembagaan
Menggagas format kelembagaan dana bergulir PNPM-MPd tidak bisa lepas dari struktur kelembagaan antar desa itu sendiri yang selama ini sudah berjalan di program. Kebijakan kelembagaan dalam PNPM-MPd terhadap BKAD merupakan kelembagaan tertinggi dalam pelaksanaan yang berfungsi sebagai representasi kepemilikan asset. Forum MAD merupakan forum tertinggi dalam pengambilan keputusan yang bersifat politis atau kebijakan local dalam pelaksanaan PNPM-MPd.
Dengan adanya UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa maka penyebutan BKAD dalam UU tersebut (Pasal 92 ayat 3 dan 6, Penjelasan Pasal 87 ayat 1) mempunyai kekuatan hukum yang mengikat sesuai perundangan yang ada, UPK sebagai pelaksana mandat BKAD dalam pengelolaan dana bergulir maka secara otomatis telah mempunyai payung hukum yang kuat. BKAD secara kelembagaan program telah mempunyai legitimasi dari masyarakat melalui MAD sehingga BKAD telah mempunyai legalitas dan legitimasi dalam pengelolaan program.
Berdasarkan hal tersebut, perlu langkah fasilitasi restrukturisasi BKAD agar sesuai dengan ketentuan perundangan yang berlaku dengan cara:
  • Memastikan isi peraturan bersama Kepala Desa tentang kerjasama antar Desa dan pembentukan BKAD memuat ketentuan tentang kepemilikan bersama permodalan masyarakat, kegiatan permodalan masyarakat, dan pengelola permodalan masyarakat;
  • Memastikan pembentukan Badan Kerjasama Antar Desa telah dituangkan dalam Peraturan Bersama Kepala Desa yang memuat ruang lingkup kerjasama, bidang kerjasama, tata cara dan ketentuan pelaksanaan kerjasama, mekanisme pengambilan keputusan, jangka waktu, hak dan kewajiban, pendanaan, penyelesaian perselisihan,jenis, jumlah asset yang dikerjasamakan;
  • Memastikan bahwa desa-desa yang melakukan kerjasama dalam musyawarah antar desa telah memenuhi unsur keterwakilan masyarakat desa yang melakukan kerjasama yang terdiri dari pemerintah Desa, anggota BPD, lembaga kemasyarakatan, lembaga lain yang ada di Desa dan tokoh masyarakat dengan mempertimbangkan keterwakilan perempuan yang diputuskan dalam Musyawarah Desa serta disahkan dengan Surat Keputusan Kepala Desa;
  • Memastikan bahwa Peraturan Bersama Kepala Desa yang disepakati dalam MAD telah diratifikasi oleh masing-masing desa yang melakukan kerjasama melalui Peraturan Desa dan mengundangkannya dalam Berita Desa masing-masing;
  • Kesepakatan kerjasama beserta AD/ART BKAD dikuatkan melalui akta atau legalisasi notaris dan didaftarkan di pengadilan negeri setempat;
  • Memastikan pemberian mandat BKAD melalui MAD kepada lembaga/unittelah dituangkan dalam Anggaran Dasar dan Anggaran Rumah Tangga;
  • Memastikan tata kelola organisasi dan pengelolaan permodalan masyarakatyang tertuang dalam standar operasional dan prosedur (SOP) telah mengacu pada Penjelasan PTO T.A 2014;

  • 3. Payung Hukum atau Badan Hukum
    Dalam rangka meningkatkan akses pendanaan masyarakat miskin, dalam praktik tumbuh dan berkembanglah lembaga keuangan mikro yang belum berbadan hukum, baik yang didirikan oleh masyarakat maupun terkait dengan program pemerintah. Permodalan dari LKM yang didirikan terkait dengan program pemerintah (termasuk pemda) berasal dari APBN dan/atau APBD dalam bentuk : 1. Penyertaan Modal
    Penyertaan Modal Pemerintah Daerah merupakan salah satu bentuk investasi (Investasi langsung) oleh Pemerintah Daerah yang digunakan untuk membiayai kegiatan usaha. 2. Hibah / Bantuan Sosial
    Hibah/Bansos merupakan bantuan berupa uang, barang, dan / jasa yang berasal dari Pemerintah Pusat/Pemerintah Daerah yang tidak mengikat. Kebingungan para pelaku terhadap bagaimana pengelolaan dana bergulir hasil PNPM-MPd paska program disebabkan adanya UU baru dan beberapa surat edaran, antara lain :
  • UU No.1 Tahun 2013 tentang Lembaga Keuangan Mikro (LKM) yang mengatur pengelolaan dana bergulir non bank;
  • Surat Kemenkokesra tanggal 31 Januari 2014 yang “mengharuskan” pengelola dana bergulir PNPM Mandiri membentuk badan hukum dengan pilihan Perseroan Terbatas (PT) atau Koperasi atau Perkumpulan Berbadan Hukum (PBH);
  • UU No.6 Tahun 2014 tentang Desa yang mengatur tentang hak asal usul desa termasuk didalamnya kepemilikan asset dana bergulir masyarakat diatasnamakan sebagai asset Desa;

  • Statemen Menteri Desa, PDT dan Transmigrasi di beberapa media tentang rencana Pemerintah akan menarik asset dana bergulir PNPM-MPd. Walau statemen ini kemudian dianulir namun sempat membuat heboh para pelaku PNPM-MPd.

  • Terlepas dari hiruk pikuk pembahasan tentang pemilihan badan hukum pengelolaan dana bergulir paska program, ada dua pertimbangan utama yang harus menjadi perhatian, yaitu apa perbedaan mendasar dan apa yang harus dipertahankan. Perbedaan mendasar menyangkut pola kepemilikan usaha dan pemanfaatannya, pola pengelolaan, perolehan sumber modal, pola pengambilan keputusan, penggunaan dan pengelolaan jasa usaha, dan segmen pasar. Dari perbedaan mendasar bentuk badan hukum tersebut maka yang dipilih adalah yang roh/prinsip PNPM-MPd masih tetap bisa dipertahankan. Apa itu prinsip/roh PNPM-MPd yang harus tetap dipertanahankan? Transparansi, akuntabilitas, pengambilan keputusan oleh masyarakat, keberpihakan kepada orang miskin, dll.
    Mengacu kepada beberapa perbandingan dan aspek-aspek yang dikaji antara pola aktifitas pelayanan dan pengelolaan kegiatan pengelolaan dana bergulir oleh UPK dan ketentuan-ketentuan tentang LKM sebagamana Undang-undang nomor 1 Tahun 2013 tentang LKM dan UU No.6 tahun 2014 tentang Desa, maka alternative pengelolaan dana bergulir paska PNPM-MPd sebagai berikut :

    1. Apa adanya seperti sekarang
    Idealnya memang pengelolaan dana bergulir hasil PNPM-MPd paska program dikelola seperti apa adanya yang sudah berjalan selama ini. Namun hal seperti itu tidak memungkinkan mengingat paska program regulasi selama ini yang memayungi (Surat Edaran Kemendagri, PTO) secara formal sudah tidak berlaku lagi. Bisa saja kemudian dilakukan upaya pengusulan regulasi baru (baca : Undang-Undang) khusus tentang pengelolaan dana bergulir hasil PNPM-MPd. Namun penerbitan undang-undang baru bukanlah hal yang mudah, memerlukan waktu lama dan biaya yang tidak sedikit. Apalagi saat ini sudah ada UU No.1 Th. 2013 tentang LKM yang mengatur tentang dana bergulir non bank secara umum. Sebagai gambaran, RUU tentang LKM memerlukan waktu lebih dari 10 tahun sampai menjadi UU.
    1. Judicial Review UU LKM
    Dalam UU No.1 Tahun 2013 tentang LKM disebutkan tentang perlakuan khusus terhadap 2 (dua) model pengelolaan dana bergulir yang ada di masyarakat yang bebas dari ketentuan UU LKM ini, artinya tetap bisa berjalan tanpa harus terikat dengan ketentuan harus berbadan hukum. Dua lembaga pengelola dana bergulir dimaksud adalah Lumbung Pitih Nagari di Sumatera Barat dan Lembaga Perkreditan Desa (LPD) di Bali. Sangat disayangkan kenapa saat pembahasan RUU LKM dulu tidak ada advokasi dari para pelaku PNPM-MPd Pusat sehingga UPK bisa masuk juga sebagai lembaga pengelola dana bergulir yang di-“istimewakan” seperti Lumbung Pitih Nagari dan LPD, toh UPK ada di seluruh desa dan mengelola dana yang sangat besar.
    Upaya yang memungkinkan saat ini namun peluang berhasilnya kecil adalah mengajukan judicial review terhadap UU No.1 Tahun 2013 tentang LKM ke Mahkamah dengan tuntutan agar memasukkan UPK menjadi salah satu lembaga pengelola dana bergulir khusus seperti Lumbung Pitih Nagari dan LPD. Kenapa peluang berhasilnya kecil? Karena Lumbung Pitih Nagari dan LPD dijalankan berdasarkan adat sedangkan UPK tidak.

    1. BUMDesa Bersama (BUMADes)
    Pengelolaan dana bergulir hasil PNPM-MPd diwadahi dalam kerangka kerjasama antar desa. Walaupun selama ini dana PNPM-MPd disebutkan sebagai milik masyarakat se kecamatan namun karena masyarakat bukan subyek hukum maka Pemerintah Desa bertindak atas nama masyarakat sebagai subyek hukum dalam kerjasama antar desa ini yang dituangkan dalam Peraturan Bersama Kepala Desa. UU Desa (Pasal 92) memberikan ruang bahwa desa dapat bekerjasama dengan desa lainnya atau pihak ketiga. Kerja sama antar desa tersebut meliputi, pengembangan usaha bersama yang dimiliki desa, kemasyarakatan dan pelayanan, keamanan dan ketertiban. Pengambilan keputusan tentang pelaksanaan kerjasama antar desa dilakukan dalam forum Musyawarah Antar Desa (MAD). Pelaksana kerjasama antar desa adalah Badan Kerjasama Antar Desa (BKAD) yang dibentuk melalui Peraturan Bersama Kepala Desa. Dalam menjalankan kerjasama dimaksud, BKAD dapat membentuk kelompok/lembaga sesuai kebutuhan untuk menjalankan kegiatan-kegiatan yang bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, seperti pengelolaan dana bergulir.
    Untuk itu, dana bergulir tersebut, dibagi secara merata kepada seluruh desa dalam satu wilayah kecamatan, dengan ketentuan bahwa pembagian dimaksud hanya untuk keperluan pencatatan sebagai aset/milik desa. Dengan demikian, tidak ada proses pembagian dana secara fisik, atau tidak ada proses transfer dana dari rekening UPK ke desa. Dana bergulir yang telah dicatatkan sebagai aset desa, wajib diserahkan pengelolaannya kepada Badan Kerjasama Antar Desa (BKAD) melalui Berita Acara oleh setiap desa. Dalam rangka pengembangan usaha antar desa, dana bergulir dapat dijadikan modal untuk pembentukan BUM Desa dan atau BUM Antar Desa yang merupakan milik desa-desa dalam satu wilayah kecamatan.
    Sesuai Peraturan Menteri Desa No.4 Tahun 2015, BUM Desa dapat membentuk unit usaha meliputi : (1) Perseroan Terbatas sebagai persekutuan modal, dibentuk berdasarkan perjanjian, dan melakukan kegiatan usaha dengan modal yang sebagian besar dimiliki oleh BUM Desa, sesuai dengan peraturan perundang- undangan tentang Perseroan Terbatas; dan (2) Lembaga Keuangan Mikro dengan andil BUM Desa sebesar 60 (enam puluh) persen, sesuai dengan peraturan perundang-undangan tentang lembaga keuangan mikro.

    1. Penutup
    Langkah pertama yang harus dilakukan kelembagaan adalah melakukan inventarisasi asset untuk memperjelas status dan keberadaan asset dana bergulir hasil PNPM-MPd. Langkah berikutnya adalah memperjelas status kelembagaan dan status pengelolaan dana bergulirnya secara hukum. Langkah ini perlu dilakukan secara hati-hati dan mempertimbangkan ruh, semangat, esensi dan ghirah pemberdayaan masyarakat yang dipraktekkan PNPM-MPd selama ini.Peran pemerintah menjadi sangat penting untuk memfasilitasi langkah-langkah tersebut.

    *Ir. Idee Sasongko, mantan Korprov PNPM Mandiri Perdesaan Prov DIY (2010-2013) dan Jateng (2014). Saat ini sebagai Sekjen DPP Himpunan Ahliteknik dan Pemberdayaan Masyarakat Indonesia (HAPMI) dan Ketua II Lembaga Pengembangan Masyarakat (LPM) Cahaya Bina Persada di Kab. Kulon Progo.
    Referensi :

    1. UU Nomor 1 Tahun 2013 tentang LKM;
    2. UU Nomor 17 Tahun 2012 tentang Koperasi;
    3. UU Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa dan turunannya.

Tidak ada komentar:

Posting Komentar

Silahkan Tuliskan Komentar anda di sini......!!!!!!